Com o teto de gastos, o próximo presidente da República terá no seu primeiro ano de mandato a menor margem para despesas em relação ao PIB (Produto Interno Bruto) desde 1997, quando começa a série histórica oficial.

As despesas não obrigatórias, formadas principalmente por investimentos e gastos com custeio da máquina pública, representarão 3,09% da atividade econômica no próximo ano, segundo projeção do PLDO (Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias).

De acordo com os dados disponíveis do Tesouro Nacional, em 1999, primeiro ano do segundo governo Fernando Henrique Cardoso, essa margem era de 3,7% do PIB. Luiz Inácio Lula da Silva iniciou seus mandatos em 2003 e 2007 com 3,1% e 3,6%, respectivamente; Dilma Rousseff teve à disposição 4,1%, em 2011, e 4,2%, em 2015.

Do total de R$ 233,4 bilhões de gastos sobre os quais o governo terá algum nível de controle apenas em 2019, R$ 98,4 bilhões são de despesas totalmente livres de obrigação. É um valor R$ 15,6 bilhões menor do que o disponível em 2017, quando as restrições orçamentárias provocaram demissões de terceirizados, corte de bolsas de estudo em universidades e até a paralisação de serviços, como emissão de passaportes pela Polícia Federal.

"Esse cenário é praticamente insustentável", afirma Fabio Klein, economista especializado em contas públicas da consultoria Tendências. "Fica claro que a capacidade de cortar gastos de forma substantiva é cada vez menor", avalia.

A questão é preocupante, como explica Manoel Pires, economista da FGV (Fundação Getulio Vargas) e secretário de Política Econômica no governo Dilma. Para Pires, não é porque a despesa não é obrigatória que é irrelevante. "Há vários gastos que não são facilmente comprimíveis. As despesas com o serviço de controle do espaço aéreo é um deles", afirma.

Outro caso delicado são os gastos com manutenção de estradas e obras em andamento. No ano passado, as despesas do governo com essa rubrica foram de R$ 47,5 bilhões, o menor valor desde 2010. "Quando se investe pouco por muito tempo, as estradas vão ficando depreciadas. Em 2004 e 2005, após anos de baixo investimento, os acidentes dispararam", lembra Pires.

Para 2019, a programação orçamentária está apertada por causa do teto de gastos, medida que foi aprovada em 2016, por meio de PEC (proposta de emenda à Constituição) e que limita o aumento das despesas à variação da inflação do ano anterior.

O mecanismo foi pensado em conjunto com a reforma da Previdência, que o governo não conseguiu aprovar no Congresso. As despesas com pagamento de aposentadorias aumentam expressivamente a cada ano.

Segundo maior gasto obrigatório do Orçamento, as despesas com pessoal também são crescentes e ajudam a pressionar, cada vez mais, investimentos e despesas com custeio do governo federal.

Mesmo uma reforma da Previdência aprovada logo no início do mandato do próximo presidente não solucionará o cenário para 2019, uma vez que no primeiro ano de vigência a economia seria pequena: cerca de R$ 5 bilhões, caso as mudanças fossem similares às que o governo Temer tentou implementar.

Uma alternativa, segundo especialistas, seria deixar estourar o teto e arcar com as proibições que entram em vigor se isso ocorrer. Ficam vedados, por exemplo, reajustes salariais e aumentos nas despesas obrigatórias acima da inflação.

Em último caso, pode ficar configurado crime de responsabilidade do presidente, abrindo espaço para um pedido de impeachment. "No limite, o governo pode fazer essa escolha. Mas isso significa uma percepção de mercado muito ruim, afetando preços de ativos, sem falar na entrada em vigor dos gatilhos do teto", diz Klein.

Outra opção seria revogar a regra, o que precisaria ser feito por meio de outra PEC, com necessidade de aprovação de três quintos do Congresso Nacional, em dois turnos.

SEM CONTROLE DE GASTOS OBRIGATÓRIOS, LIMITE CAI A R$ 52,4 BI EM 2021

Sem mudanças, a situação de investimentos comprimidos pelo aumento das despesas com a Previdência e com pessoal vai piorar ainda mais com o passar dos anos. A equipe econômica projeta que esses quase R$ 100 bilhões de despesas livres se reduzirão a R$ 81,4 bilhões em 2020 e a R$ 52,4 bilhões em 2021.

Ninguém governa com um Orçamento tão engessado, dizem especialistas. Somente com água, energia, telefone e aluguel de imóveis, ou seja, com o simples funcionamento da máquina pública, o governo gastou R$ 35 bilhões no ano passado.

Em outras palavras, alguma medida terá de ser tomada pelo próximo presidente. A mais provável é a volta de um projeto de reforma da Previdência para conter o déficit das contas. "No primeiro ano, a popularidade do presidente tende a estar maior. Ele tende a ter mais força para aprovar medidas", afirma Klein.